主动拥抱监管  实现可持续发展

主动拥抱监管  实现可持续发展

中国投融资担保股份有限公司董事长  黄炎勋

近日，国务院颁布了《融资担保公监督管理条例》（以下简称《条例》），于10月1日起施行。《条例》是我国经济社会发展新时期，面临经济发展新常态，聚焦解决系列重大问题的背景下制定并发布的，既是着手解决融资担保行业的健康发展问题，也是立足于国民经济全局高度构建健康发展新格局；既是对以往融资担保行业发展和监管经验的总结，也在为未来融资担保行业发展指明方向，是行业发展规划与监管框架的一次系统性升级，具有重大而深远的意义。

一、《条例》的制定与发布，是融资担保行业响应中央全面深化改革，实施供给侧结构性改革的重要举措

融资担保是调整经济结构、提高市场效率、推进供给侧改革的重要工具

2017年中央经济工作会议指出，我国经济运行面临的突出矛盾和问题根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅，必须从供给侧、结构性改革方面着手，实现供求关系新的动态均衡。

这种结构性失衡，在投融资领域体现为资金在供需双方之间流动不畅、效率低下的问题，而症结就在于信用落差。无论信贷市场还是资本市场，都有大量融资需求因为“信用不足”而无法获得满足，导致经济循环阻隔停滞。对于以信贷为主要融资渠道的小微企业和“三农”，融资难融资贵是突出问题；对于在大中型企业尤其是迅速发展、急需资金支持的创新型企业、优秀民营企业来说，融资难融资贵同样也是不可忽视的发展瓶颈；对于资金融出方，则是因为防范风险原因，难以找到符合标准的投资机会与资产。

实际上，许多貌视“高风险”的融资项目的机构是具有较强的偿还能力的，只是形式上不符合资金方的标准，或其真实风险状况未被辨识而被“错杀”。

融资担保正是解决这种因“信用不足”导致市场供需失衡、交易阻断的有力工具。融资担保机构通过专业化的风险辨识及处置能力，鉴别真实信用水平，管控化解风险，并以自身资金和信用水平，通过担保方式为融资方提升信用水平，以促成融资，并降低融资成本。

融资担保不仅可以解决投融资领域的结构性失衡，循环不畅问题，还可以作为解决实体经济结构失衡的有力工具。通过融资担保工具的运用，撬动更多的社会资源，引导市场资金支持经济转型升级的特定环节、领域、地区，在供给侧转型升级、制造业技术改造、扶助小微和“三农”发展方面给予有力支持。

国家充分重视融资担保支持实体经济发展的重要作用，2015年7月31日，国务院召开常务会议，部署加快融资担保行业发展工作，随后印发《关于促进融资行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号，以下简称“43号文”），以期发挥融资担保在稳增长、调结构、惠民生方面的重要作用。

《条例》是规范引导融资担保行业健康发展，充分运用发挥融资担保工具支持供给侧结构性改革的重要保障，是响应落实中央全面深化改革要求的具体举措

小微企业和“三农”是我国经济体系的重要组成部分，也是全面深化改革的必要环节。融资难融资贵是困扰小微企业和“三农”发展多年、迫切需要解决的突出难题之一。43号文借有融资担保工具，以加大对政策性融资担保扶持力度作为抓手，解决这个突出难题。《条例》对此做了全面而具体的落实，明确提出“国家推动建立政府性融资担保体系，发展政府支持的融资担保公司，建立政府、银行业金融机构、融资担保公司合作机制，扩大为小微企业和农业、农村、农民提供融资担保业务的规模并保持较低的费率水平”，并在若干具体条款中予以监管政策优惠。

随着融资担保在市场经济各领域促进资金融通、降低融资成本、提高运行效率、管控降低等众多功能的进一步发挥和显现，尤其是信用实力雄厚、风险管理能力强、市场认可度高的大型担保公司，在信贷市场、资本市场中作为一类重要的功能性市场机构主体，将能够发挥其他机构无法替代的重要作用：融资担保既可作为纯市场化金融服务产品发挥市场机制高效、灵活的优势，又可作为政策工具发挥引导作用，起到桥梁作用，同时协调市场与政府发挥各自优势，相互灵活补位。

我们相信，在《条例》的规范和引导下，逐渐发展壮大的融资担保行业，不仅能够在缓解小微企业和“三农”融资难融资贵方面发挥作用，还能够通过促进资金融通，支持大中型制造业企业、科技创新企业、优秀民营企业进行技术改造、转型升级，支持国家战略性重大项目建设，引导市场资源流向政策鼓励支持领域，在全面深化改革大局中，在供给侧结构性改革的更多领域发挥重要作用。

二、《条例》的制定与发布，是融担监管体系的一次系统升级，构建了行业健康发展框架，夯实了行业可持续发展的基础

融资担保监管始于2009年国务院融资性担保业务监管部际联席会议制度的建立，2010年《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及相关配套文件的发布，标志着融资担保行业监管体系初步建立完成，以《暂行办法》为基础的融资性担保监管体系，为促进行业规范发展做出了重要贡献，但随着融资担保机构与业务的发展、经济环境的变化，已在诸多方面难以适应行业发展现状和未来趋势新的需求，亟需要更新升级。以此为背景，《条例》的制定与发布，是对融资担保行业发展具有深远影响的重大事件。

《条例》经过充分研究论证、调研和征询意见，总结行业发展经验，借鉴已有监管经验，吸取各方面意见，在《暂行办法》的基础上进行了调整补充完善，并由部门规章升级为国务院条例，是融资担保监管体系的一次系统性升级。《条例》的监管规定更加严密，监管标准更加明确，监管指标更加科学，监管效力更加有力，构建了行业健康发展框架，夯实了行业可持续发展的基础，是担保行业二十余年发展实践与理论的科学总结。

《条例》的制定与国家对融资担保行业功能定位、系统规划及顶层设计密切相关，是对国务院43号文的具体实施。《条例》在43号文设计构建行业发展的框架下，通过具体条款规定，指导融资担保行业发展方向，为行业可持续夯实基础、拓展空间。一方面，对于43号文件已经明确的“缓解小微企业和‘三农’融资难融资贵”的任务目标，《条例》进一步明确了通过建设政策性担保体系，财政支持的方式推进落实，既保障了为小微企业和“三农”提供融资服务的可持续性，也解决了提供服务的机构的可持续发展的问题，是小微企业和“三农”融资问题的长效解决机制。

对于服务小微企业和“三农”的融资担保业务，43号文明确了其“准公共产品属性”，并将其定位于政策性业务，提供政府支持。通过政府性融资提供服务，这是诊对了脉、下了药。小微企业和“三农”业务风险高、收益低，风险收益不匹配，代偿支出高于担保费收入是常态。无论从主观上是否愿意承做业务，仅从持续亏损的客观结果来看，依靠担保机构的自身力量很难提供持续的融资担保服务，鉴于小微企业和“三农”在经济中不可或缺的作用，为其提供融资担保服务具有非营利性，无疑具有“公共产品属性”，属于市场失灵的领域，无法通过市场化方式提供所需服务，只能通过政府的财政支持。因此，建立政府性融资担保体系解决小微企业和“三农”问题，才是行之有效的方法。这也是解决此问题的普遍国际经验。《条例》明确规定了“国家推动建立政府性融资担保体系，发展政府支持的融资担保公司，建立政府、银行业金融机构、融资担保公司合作机制，扩大为小微企业和农业、农村、农民提供融资担保业务的规模并保持较低的费率水平”，“各级人民政府部门通过资本金投入，建立风险分担机制等方式，对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司提供财政支持”，在立法层面建立了解决小微企业和“三农”融资需求问题的有效、稳定的运行机制。

另一方面，《条例》在指导融资担保行业通过政府性融资担保体系落实解决小微企业和“三农”融资难题目标任务之外，也为其他融资担保业务在更多重要领域发挥促进资金融通作用留出了空间。这也是《条例》对国务院43号文关于担保行业功能定位、顶层设计规划的具体落实，既为商业性担保机构按市场规律可持续发展提供了空间，也为未来融资担保行业可能承担的其他政策性业务预留了接口。

43号文在基本原则部分明确提出：“对于其他融资担保业务，鼓励其按照市场规律创新发展，发挥市场在资源配置中决定性作用”。由此可以看出，国家充分认可商业性担保在市场经济建设中的重要作用，赋予其促进市场机制充分发挥资源配置作用的任务，并在担保行业发展顶层设计规划中，给予其充分发展空间，鼓励其按市场规律积极创新发展。

实际上，担保作为普遍适用增信工具，凡是信用资质水平供需存在不匹配的领域，都可以以担保为手段设计新产品，满足交易双方需求，保障促进经济活动顺利进行。在市场失灵，需要提供公共产品帮助解决难题小微及“三农”融资领域，可以让“政策性担保”方式发挥作用。同时，在更多的市场经济领域，同样也需要更多其他种类的担保产品促进和保证交易及经济活动的顺利、高效运行。

事实上，以国务院于1993年批准设立第一家全国性担保公司为标志，担保行业从初创伊始就担负着国家赋予的使命——以担保增信手段服务市场参与主体、完善社会主义市场经济信用体系建设。经过二十余年的砥砺前行，担保行业逐渐发展出品种丰富的担保产品体系，致力于为经济社会各领域客户提供担保增信服务，弥补信用差异造成的市场缺陷，有力地促进了市场经济顺畅运转，为社会信用体系建设做出了贡献。

商业性担保在经济建设中发挥的重要作用，越来越被社会与市场各方认可。随着行业的发展，也逐渐成长起若干信用实力雄厚、风险管理能力强、市场美誉度的大型担保机构，能够获得准入门槛很高的资本市场中的投资机构的广泛认可，承做金融产品增信业务，成为金融市场基础功能性机构。

商业性担保业务为经济社会发展发挥的作用可以概括为以下几点：

1、以风险识别、控制和处置化解等专业风险管理能力，承担市场专业分工，服务于投融资双方，为投资人节约调查成本、风险处置成本。

2、以风险管理专业能力和资本实力，为客户增信，为融资方节约融资成本。

3、以担保增信方式，帮助因信息不对称、信用水平不足而无法完成的交易顺利完成交易。以债券发行担保为例，AAA级担保公司为AA级发行主体提供担保，每1000亿元债券担保额，可为社会节约融资成本67亿，降低社会融资成本的效果显著。

从国际经验来看，发达市场经济体中的担保行业现状，也验证了商业性担保和政策性担保各司其职，在各自领域发挥重要功能的共存共荣关系。美国、欧洲、日本、韩国等国家都是服务于中小企业融资的政策性担保服务机构与服务于市场商业交易的商业性的债券担保机构、保证担保公司共同构成保证担保行业。商业性担保机构发展繁荣，为市场提供工程保证、诉讼保全、债券担保等丰富的担保产品。

因此，43号文在融资担保行业发展顶层设计规划中，将扶助小微企业和“三农”的政策性担保之外的商业性担保也作为担保行业的重要组成部分，给予充分发展空间。政策性担保与商业性担保共同繁荣发展，分别承担不同社会责任和市场功能，相互补位，各自在不同领域发挥不同作用。

对于43号文件中关于商业性担保的功能定位和发展设计规划，《条例》及拟出台的配套文件，通过融资担保定义、融资担保公司可以兼营的非融资担保业务、分类确定融资担保业务权重系数等规定对担保业务实施分类监管。《条例》还明确要求监管管理部门应根据融资担保公司的“经营规模、主要服务对象、内部管理水平、风险状况”等要素的不同，对融资担保公司实施分类监督管理。《条例》通过上述规定，鼓励商业性担保充分发挥降低社会融资成本水平，提高市场运行效率的功能，促进市场在资源配置中发挥决定性作用，也为商业性担保机构的可持续发展提供保障。

三、融资担保公司应主动拥抱监管，实现可持续发展

回顾融资担保行业二十余年的发展历程，经历了由散乱无序到规范快速发展的过程，与之相对应的是行业监管从无到有、从初建到逐步完善的过程。每一次行业的显著进步，都离不开监管的规范指引。

由于融资担保的金融属性，行业和从业机构只有在监管框架下才能够真正获得繁荣发展。《条例》对监管的完善，是对行业和从业机构健康可持续发展的最大支持。从业机构对监管的遵守，是行业和从业机构健康可持续发展的最大保障。

新《条例》及拟出台的配套文件，从明确政府财政支持、实施分类监管、反担保措施登记等多方面为政策性担保机构和商业性担保机构的可持续发展提供有力支持。同时作为行业监管基础性法规，也提出了更加全面系统、科学完善的监管合规要求，旨在规范融资担保公司的行为，防范风险，在更高层面保障担保机构健康可持续发展。

作为融资担保机构，在享受《条例》给予的各项支持政策的同时，也应坚决拥护监管新规，主动拥抱监管，严守合规底线。

《条例》在融资担保机构经营规则、风控技术应有、风险计量、资金运用、信息披露、重大风险预警防范等多方面提出了更高、更严格的监管要求，融资担保机构实现这些要求本身，就是对自身管理水平、风险控制能力的升级改造，有助于增强企业实力、防范风险、实现健康可持续发展。

对于因监管要求变化造成的不合规，融担机构也应在过渡期内积极做出适应性调整，尽快符合监管新规要求。

我们相信，在《条例》的规范指引下，在广大融资担保行业从业者的共同努力中，融资担保行业定将迎来一个蓬勃发展的新时期。

                                        （自《中国担保》2017第3期）